Sistem Perencanaan Pembangunan Pemerintah Federal Amerika Serikat

Undang-undang Kinerja dan Hasil Pemerintah (The Government Performance and Result Act, GPRA) ditetapkan pada tahun 1993. UU ini merupakan upaya DPR dan Pemerintah AS untuk mewujudkan birokrasi yang lebih aktif, akuntabel dan efisien. Untuk melaksanakan UU ini, Office of Management and Budget (OMB) yang ditugaskan untuk memantau pelaksanaan UU itu mengeluarkan Panduan Preparation and Submission of Strategic Plans, Annual Performance Plans, and Annual Program Performance Reports. Panduan ini sejak disusun segera setelah GPRA diundangkan dan terus disempurnakan, yang terakhir dengan OMB Circular No. A-11 Part 6 yang ditetapkan pada tahun 2002.
Artikel ini mengulas isi Panduan tersebut, dengan memberi tekanan pada beberapa ketentuan penting yang relevan dengan apa yang sekarang sedang dipikirkan oleh berbagai pihak, sejalan dengan keluarnya UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara.

PENGANTAR
Dalam sistem perencanaan pembangunan Pemerintah Federal AS, ada tiga dokumen yang harus dibuat oleh setiap instansi pemerintah pusat, yaitu rencana strategis (strategic plan), rencana kinerja tahunan (annual performance plan), dan laporan kinerja tahunan (annual program performance report). Ketiga dokumen ini mencerminkan proseS perencanaan, pelaksanaan program dan pelaporan (planning, program execution, and reporting).
Rencana-rencana dan laporan ini dibuat untuk digunakan oleh setiap instansi dalam melaksanakan kegiatan dan program pemerintah pusat; oleh Presiden dan DPR (Congress) untuk merumuskan keputusan mengenai kebijakan dan program serta untuk mengawasi (oversight) pelaksanaan program instansi federal; dan oleh masyarakat umum (the public) untuk sumber informasi mengenai tujuan, hasil pembangunan serta anggaran yang digunakan agar rakyat pun dapat memantau dan memberikan usulan mengenai kegiatan/pelayanan yang menjadi haknya.
Oleh GPRA tersebut, setiap instansi diharuskan menyampaikan rencana strategis, rencana kinerja tahunan dan laporan pencapaian kinerja tahunan kepada Presiden dan DPR sesuai dengan panduan yang dibuat oleh OMB. Semua instansi federal, termasuk perusahaan pemerintah harus menyusun ke tiga dokumen rencana dan laporan tersebut, kecuali CIA dan instansi dengan anggaran tahunan kurang dari $20 million.

RENCANA STRATEGIS
Suatu rencana strategis setidak-tidaknya mengandung unsur-unsur berikut: pernyataan misi, tujuan dan sasaran umum (general goals and objectives), uraian mengenai cara dan strategi (means and strategies) yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut, uraian mengenai hubungan antara tujuan dan sasaran dalam rencana strategis dengan tujuan kinerja (performance goals) dalam rencana kinerja tahunan, identifikasi faktor-faktor kunci yang dapat mempengaruhi pencapaian tujuan dan sasaran, dan uraian mengenai evaluasi program yang akan dilakukan.
Pernyataan misi harus disebutkan guna mengetahui apa yang menjadi tugas dan tanggung jawab suatu instansi. Misi harus ditulis secara singkat dan memberi gambaran mengenai tujuan yang akan dicapai oleh instansi ybs.
Suatu rencana strategis harus mengandung satu atau beberapa tujuan umum. Pengungkapan tujuan-tujuan ini harus sedemikian rupa sehingga dapat menunjukkan bagaimana penilaian terhadap pencapaian tujuan dapat dilakukan. Tujuan umum perlu dinyatakan dalam pengertian yang kuantitatif dan dapat langsung diukur (in directly measurable terms.)

Contoh tujuan yang bersifat kuantitatif/dapat diukur langsung adalah:
– Tujuh puluh persen dari rumah tangga akan memiliki rumah sendiri pada tahun 2010.
– Tingkat pendidikan tamatan SD dari anak-anak yang ikut serta dalam program Sure Learn akan sama atau lebih baik dari tingkat pendidikan anak-anak seusia pada umumnya.

Suatu rencana strategis harus menguraikan proses, cara pengelolaan, teknologi, dan berbagai sumber daya yang akan digunakan untuk mencapai tujuan umum. ‘Means and strategies’ ini meliputi: (a) proses operasional, seperti metoda atau prosedur kerja, jumlah staf, perubahan tanggungjawab untuk pekerjaan-pekerjaan tertentu, dsb.; (b) keahlian staf dan pengembangannya, penggunaan teknik-teknik pelaksanaan program; dan (c) sumber-sumber daya yang akan dikerahkan, seperti anggaran, modal, informasi, dan lain-lain.
Suatu rencana strategis harus menguraikan hubungan antara tujuan umum dalam rencana strategis dan tujuan kinerja (dan indikator) dalam rencana kinerja tahunan. Rencana strategis juga perlu mengidentifikasi faktor-faktor yang dapat mempengaruhi pencapaian tujuan. Jika faktor pokok tidak bisa dikenali, maka suatu pernyataan tentang hal itu harus disebutkan dalam rencana strategis.
Suatu rencana strategis perlu menguraikan metoda evaluasi program setelah selesai dilaksanakan. Rencana strategis juga menguraikan bagaimana hasil evaluasi program sebelumnya digunakan dalam menyiapkan rencana. Jika evaluasi program tidak dijadwalkan dalam periode waktu yang dicakup oleh rencana, maka hal itu harus dijelaskan.

Format Rencana
Tidak ada format spesifik yang ditentukan untuk penyusunan rencana strategis ini. Namun suatu rencana strategis diharapkan lengkap, berisi semua unsur-unsur rencana yang diperlukan. Hal-hal lain dapat ditambahkan oleh instansi ybs. Pernyataan visi dan nilai-nilai atau prinsip-prinsip yang dipedomani dapat ditambahkan dalam suatu rencana strategis. Pernyataan visi harus dikaitkan dengan pernyataan misi instansi. Reformasi manajemen internal yang akan dilakukan oleh instansi ybs. juga dapat ditambahkan dalam rencana strategis.
Suatu instansi dapat menguraikan resiko penting yang mengancam pencapaian tujuan yang ditetapkan. Resiko ini berkaitan dengan operasi dan fungsi internal suatu instansi, yang berbeda dan terpisah dari faktor eksternal. Rencana strategis perlu menguraikan tindakan yang akan diambil dalam mengurangi resiko itu.
Program lintas sektor yang dikerjakan oleh beberapa instansi untuk mencapai tujuan bersama dapat diuraikan dalam rencana strategis. Setiap instansi perlu melakukan koordinasi dengan instansi lain yang melaksanakan program lintas sektor. Koordinasi antar instansi ini perlu dilakukan pada tahap penyiapan rencana strategis. Instansi yang mempunyai tanggung jawab sebagai koordinator untuk program tertentu harus ditentukan terlebih dahulu.
Suatu rencana strategis dapat menguraikan perspektif atau penilaian terhadap keadaan ekonomi, sosial, demografis, lingkungan internasional atau kondisi-kondisi lain yang berkaitan dengan misi instansi ybs. Selanjutnya tindakan penanggulangan seandainya ada faktor eksternal yang akan mempengaruhi pencapaian tujuan juga perlu disebutkan.

Ketentuan Lain-lain
Suatu rencana strategis harus meliputi sedikitnya enam tahun: tahun anggaran saat rencana disampaikan dan sedikitnya lima tahun anggaran selanjutnya. Suatu rencana strategis harus ditinjau kembali dan dibaharui setiap tiga tahun.
Ketika menyiapkan suatu rencana strategis, setiap instansi harus mengkonsultasikannya dengan DPR serta meminta pertimbangan atau pandangan dari pihak-pihak lain yang terkait dan berpotensi mempengaruhi rencana. Konsultasi ini dan pandangan yang berbeda dengan yang dianut instansi ybs. harus dinyatakan dalam rencana strategis.
Rencana strategis disampaikan ke DPR oleh pimpinan instansi ybs. Surat pengiriman itu ditujukan kepada DPR, Presiden dan Direktur OMB. Rencana strategis juga disampaikan kepada komisi-komisi yang relevan di DPR. Dalam surat penyampaian rencana strategis itu diuraikan juga proses konsultasi yang dilakukan dan pandangan yang berbeda yang ditemui atas apa yang ditulis sebelumnya dalam rencana strategis. Penjelasan mengenai pandangan yang berbeda ini tidak mencantumkan siapa atau kelompok mana yang mempunyai pandangan berbeda tersebut. Dengan keharusan menyebutkan pandangan yang berbeda dan alasan mengapa hal itu tidak diakomodasi dalam rencana membuat suatu instansi harus mempertimbangkan rencana alternatif yang mungkin lebih efektif.
Penyiapan rencana strategis adalah tugas pemerintah, dan oleh karena itu harus dibuat oleh karyawan pemerintah pusat, tidak boleh diborongkan kepada konsultan. Namun, dalam menyiapkan rencana, setiap instansi dapat dibantu oleh pihak ke tiga. Peran mereka dapat meliputi mengumpulkan informasi, melaksanakan studi, menganalisa, atau mengevaluasi, atau membantu dalam aspek presentasi rencana. Surat pengiriman rencana strategis perlu menyebutkan peran dan uraian ringkas tentang kontribusi phak ke tiga itu dalam menyiapkan rencana.
Rencana strategis adalah dokumen publik; oleh sebab itu masyarakat harus mudah mendapatkannya. Setiap instansi perlu menempatkan rencana strategisnya pada websitenya, atau dengan cara-cara lain. Jika ada permintaandari masyarakat umum, rencana strategis harus dapat disediakan walaupun dengan biaya. Pengenaan biaya tentunya tidak untuk meningkatkan kesejahteraan karyawan.
Setiap instansi dapat membuat penyesuaian kecil pada rencana strategisnya mendahului periode tiga tahunan yang ditetapkan. Penyesuaian itu dapat meliputi perubahan sasaran hasil atau tujuan umum, cara dan strategi yang digunakan untuk mencapai tujuan itu, faktor eksternal kunci, atau jadwal evaluasi program. Penyesuaian itu dijadikan satu dengan rencana tahunan namun dibuat terpisah, dan mudah ditemukan. Hanya penyesuaian kecil-kecilan yang dapat dilakukan, bukan keseluruhan rencana strategis.

RENCANA TAHUNAN
GPRA menyebutkan bahwa OMB bertugas membuat setiap instansi menyusun rencana (kinerja) tahunan. Pada setiap tahun anggaran, setiap instansi harus menyiapkan dua rencana tahunan: rencana tahunan awal, yang sekaligus memuat usulan anggaran; dan rencana akhir yang memuat kebijakan, kinerja dan anggaran yang sudah ditetapkan.
Suatu rencana tahunan memuat unsur-unsur pokok: tujuan kinerja (performance goal) dan indikator kinerja (performance indicator); uraian tentang proses pelaksanaan program seperti jumlah staf, teknologi, anggaran, barang modal, informasi, dan sumber daya lain yang dikerahkan untuk mencapai tujuan itu; dan uraian mengenai cara memverifikasi dan menilai kinerja secara terukur. Selain itu, perlu ditambahkan: uraian tentang revisi pada rencana strategis yang dilakukan; uraian mengenai tindakan yang dilakukan untuk mengatasi ketidaklengkapan informasi mengenai kinerja program, uraian jangka waktu dan sumber daya yang diperlukan untuk menyelesaikan hasil yang tidak mencapai target; studi-studi yang terkait dengan kinerja; dan permintaan untuk mengurangi persyaratan administratif jika ada guna kemudahan pelaksanaan program.
Rencana tahunan harus menyebutkan tujuan kinerja. Tujuan kinerja ini bersifat dapat dinilai ketercapaiannya. Penyebutan tujuan kinerja ini untuk menginformasikan kepada Presiden, DPR dan kepada masyarakat luas mengenai tingkat pencapaian yang diinginkan dari program dan proyek yang akan dilakukan. Jika sasaran dan cara penilaian bersifat kualitatif maka itu harus dengan persetujuan OMB, agar tidak terjadi pertanggungjawaban yang artifisial. Suatu instansi dapat tidak menyebutkan tujuan kinerja dari suatu program dalam rencana capaian tahunannya karena digabungkan dengan program lain, namun hal itu juga harus dengan persetujuan OMB.
Tujuan dan indikator kinerja harus menunjukkan kaitannya dengan program yang dilakukan instansi lain jika ada; dapat digunakan untuk mengarahkan dan mengatur bagaimana program dilaksanakan; dan, dapat dilaksanakan dalam jangka waktu 12 bulan (mulai 1 Oktober – sampai 30 September).
Hubungan dengan rencana strategis harus disebutkan dalam rencana tahunan, ini berarti tujuan dan indikator dalam rencana tahunan harus didasarkan pada tujuan umum dalam rencana strategis instansi.
Setiap instansi yang mempunyai program pemberian bantuan atau subsidi kepada sekelompk masyarakat tertentu perlu menjelaskan bagaimana perubahan anggaran untuk program ini mempengaruhi jumlah orang yang ikut serta dalam program tersebut dan perubahan besarnya bantuan/subsidi yang diberikan.
Reformasi manajemen yang akan dilakukan oleh suatu instansi juga harus tercakup dalam rencana tahunan, misalnya untuk menyelesaikan permasalahan yang sulit, atau yang berpotensi menghalangi/merintangi tercapainya tujuan program. Suatu rencana tahunan perlu mengidentifikasi program atau aktivitas yang dikerjakan oleh instansi lain untuk mencapai sasaran atau tujuan umum yang sama.
Rencana tahunan harus menguraikan bagaimana suatu instansi akan mencapai tujuannya, dan juga mengidentifikasi berbagai sumber daya, keahlian, teknologi, dan proses yang diperlukan. Cara tersebut meliputi: proses operasional, seperti perubahan dalam metode kerja, penyesuaian jumlah dan kemampuan pekerja, dan pergeseran tanggung jawab untuk tugas tertentu; serta penggunaan teknologi, modal, informasi, dan sumber daya lain. Upaya suatu instansi untuk mencapai kinerja yang ditetapkan seperti peraturan dan pendekatan yang akan dilakukan juga perlu disebutkan.
Kinerja rencana tahunan harus menunjukkan bagaimana suatu instansi akan memverifikasi informasi mengenai kinerja program yang telah dilaksanakan. Jika digunakan ukuran yang bersifat kualitatif, maka hal itu harus sepersetujuan OMB. Bagaimana mengukur kinerja yang demikian harus diuraikan secara akurat.
Perubahan rencana akhir hanya dapat dilakukan jika hal itu merupakan keputusan DPR, atau jika ada kejadian penting yang tidak diantisipasi, atau informasi baru mengenai kinerja mengharuskan dilakukannya perubahan.
Setiap aktivitas program dalam Rencana Anggaran Biaya suatu instansi harus menyebutkan tujuan dan kinerja yang akan dicapai dalam rencana tahunan. Sehubungan dengan hal itu, mulai tahun anggaran 2004, OMB akan mengupayakan kesesuaian yang lebih besar lagi antara anggaran dan kinerja setiap instansi. Untuk itu akan dilakukan restrukturisasi format Rencana Anggaran Belanja sehingga mencerminkan kaitan yang erat antara kinerja dan anggaran.
Identifikasi faktor eksternal kunci tidak mutlak harus ada dalam suatu rencana tahunan. Namun setiap instansi dapat menambahkan informasi mengenai faktor-faktor eksternal dalam rencana tahunannya yang berdampak secara langsung pada pencapaian sasaran dalam tahun anggaran yang direncanakan. Informasi ini harus konsisten dengan identifikasi faktor eksternal dalam perencanaan strategis.
Seperti halnya dengan rencana strategis, setiap instansi mempunyai fleksibilitas dalam menentukan lingkup, tingkat kedetilan, dan format rencana tahunan. Setiap instansi harus menyediakan informasi serinci mungkin bagi pihak-pihak yang ingin mengetahui lebih lanjut mengenai rencana tahunan instansi tersebut.

Integrasi Anggaran dan Kinerja
Pemerintahan Presiden Bush meneruskan reformasi birokrasi yang dilakukan Presiden-presiden sebelumnya dengan menetapkan Lima Agenda Manajemen Presiden, sebagaimana janjinya kepada rakyat Amerika yang ia ucapkan dalam kampanye pemilihan presiden. Agenda itu meliputi: peningkatan kemampuan PNS; penerapan sistem lelang secara kompetitif; peningkatan kinerja keuangan; perluasan penggunaan e-government; dan pengintegrasian kinerja dan anggaran.
Untuk memantau apakah Agenda Manajemen Presiden ini sudah dilaksanakan, OMB membuat kartu catatan atau scorecard yang menunjukkan status dan kemajuan pencapaian semua instansi atas ke lima prakarsa tersebut (disebut Executive Branch Management Scorecard). Suatu pencapaian yang baik diberi bulatan warna hijau, sedangkan yang sedang berwarna kuning, dan yang tidak ada pencapaian yang berarti diberi warna merah. Karena diharapkan setiap instansi menunjukkan pencapaian yang baik (warna hijau), maka upaya penerapan Agenda Presiden ini disebut sebagai “Getting to Green Agenda”.
Standard yang dipakai untuk penilaian disebutkan secara jelas. Misalnya untuk inisiatif ke lima, standard untuk mencapai status “hijau” adalah: (1) adanya keterpaduan antara rencana, pelaksanaan dan monitoring; terumuskannya tujuan, sasaran dan target secara rasional dan terukur; adanya pengarahan semua sumber daya yang ada untuk mencapai tujuan yang ditetapkan; adanya kesepadanan antara semua biaya yang dikeluarkan (full cost) untuk melaksanakan program dengan hasilnya; dan adanya penilaian yang analitis mengenai efektivitas pelaksanaan program.

LAPORAN KINERJA TAHUNAN
GPRA menetapkan bahwa setiap instansi harus membuat laporan kinerja tahunan (dikenal sebagai Report to the President). Laporan tahunan ini memberikan informasi mengenai pencapaian aktual dalam mencapai tujuan dan sasaran kinerja yang ditetapkan dalam rencana strategis dan dalam rencana tahunan.
Laporan tahunan ini meliputi informasi kineja instansi selama beberapa tahun, yaitu capaian untuk tahun anggaran yang bersangkutan ditambah capaian untuk tiga tahun sebelumnya, sehingga dapat diketahui ada/tidaknya peningkatan pencapaian. Laporan kinerja ini dapat dijadikan satu dengan laporan akuntabilitas (Accountability Report yang dipersyaratkan oleh UU lain).
Isi dari laporan kinerja tahunan adalah: perbandingan antara pencapaian aktual dengan target yang ditetapkan dalam rencana tahunan, penjelasan mengenai ketidaktercapaian suatu target jika ada, uraian mengenai rencana untuk mencapai target yang belum tercapai atau tindakan yang harus dilakukan jika target yang ditetapkan ternyata tidak mungkin dicapai, penjelasan mengenai informasi yang tidak dapat diperoleh untuk mengukur kinerja.
Setiap Pimpinan instansi harus mengirimkan laporan tahunan itu kepada Presiden dan DPR dalam waktu 150 hari setelah tahun anggaran berakhir . Laporan tahunan harus dapat diperoleh publik dengan mudah.

PENUTUP
Sistem perencanaan pemerintah Federal AS bukanlah sistem yang sudah sempurna. DPR, Presiden dan OMB terus-menerus memperbaiki sistem perencanaan pembangunan ini. Sebagai contoh, DPR menugaskan GAO (General Accounting Office) untuk mengevaluasi rencana-rencana strategis yang dibuat oleh beberapa instansi. Hasilnya, ternyata tidak semua instansi mengikuti panduan yang dibuat oleh OMB. Hasil evaluasi ini diserahkan kepada Kongres untuk digunakan dalam proses penyetujuan usulan anggaran yang diajukan.
Pengamatan terhadap proses dan hasil perencanaan pemerintah tingkat Federal di negara Amerika Serikat ini menyimpulkan bahwa sistem yang baik tidak dapat diperoleh dengan sekali menyusun ketentuan, sekalipun ketentuan itu dianggap lengkap pada saat ditentukan. Berbagai terobosan terus menerus harus dilakukan untuk mendekatkan harapan dengan hasil. Harapan agar pemerintah akuntabel dan memberikan nilai yang berarti bagi rakyat, seimbang dengan pajak dan kepercayaan yang diberikan, harus dipenuhi melalui perencanaan yang dinamis, penentuan tujuan, sasaran, target dan pemilihan kegiatan yang sistematis dan terukur; serta sebanding dengan sumber daya yang dikeluarkan.
Jika tidak, maka setiap instansi perlu mawas diri, sebagaimana dikatakan oleh Presiden Bush: We will continue to focus on getting results from federal spending. A federal program’s measure of success is not its size, but the value it delivers. And my budget will focus on this goal in a new and important way. If federal programs cannot show results, they should be overhauled, or retired. (The Budget Message of the President).

–o0o–

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s


%d bloggers like this: